兰州南北两山"以山养山"政策是"馅饼"还是"陷阱"？(转)

沉迷么范

"两山夹一河"是"山抱"城市兰州市最形象的描述，经过30年的植树造林，"荒两山"变成了"绿两山""彩两山"，被兰州市民亲切的称之为兰州的"绿肺"、"背景墙"。这样的成绩除了感谢政府的"以山养山，以园养林"的好政策号召，还要感谢坚守"两山"30年的植树者。然而近一段时间，"几百家"两山植树承包户却收到"兰州市自然资源局安宁分局《行政处罚告知书》"要求"限期拆除并恢复土地原貌"，30年种树已成林，两山种树承包人质疑，"是当年种树种错了，还是以山养山就是骗人的谎言?"

法律容许两山承包者用30%林地搞建设 自然资源局认为违法要拆除



9月2日，兰州九州花园林场的承包人李老汉突然接到了兰州市自然资源局安宁分局的《行政处罚告知书》(下称：《告知书》)，告知书显示，"因你单位承包的林地范围内建设项目违反了森林法第七十三条的规定，要求限期拆除并恢复土地原貌"。

"当年响应政府号召，种树快30年了，从年轻小伙子，种树成老头子，把荒山变成了长满树木的林山，按照当时以山养山，以园养林的政策，我们承包的荒山70%种树，30%可以搞建设，护林建筑物的各项手续都是按照两山指挥部的要求办的，怎么就违反了《森林法》，还要恢复原貌，意思是让我们把山上的树都砍了重新变成荒山?"对于突入其来的《告知书》一脸迷茫的李老汉显的不知所措。



植树30多年，80多岁已退休的甘肃省人大秘书长、九州林场负责人，也是最早作为承包两山绿化治理的甘肃省政府的干部，他认为，"安宁分局拆除承包人的护林建筑物是不对的，应该尊重历史，尊重当年种树政策，当年都是合法手续建的，现在说拆就拆是不对的。"

据了解，像李老汉这样突然收到《告知书》的两山植树承包人"从去年年底至今已经由几百户之多"。和李老汉一样，他们在接到《告知书》后，当地城管执法部门会在很短的时间内将护林建筑物拆除。

"而且没有选择的权利，连复议的权利都不给你，还要签《承诺书》要承认我们自己错了，自愿请求政府拆除，后果自担"，李老汉无奈的说，"最后没办法就只能签字，随后房子就拆了。"



资　料显示，为了治理兰州市南北两侧的荒山，打造兰州生态屏障。1993年兰州市人大立法制定《兰州市南北两山绿化开发管理办法》并成立了"兰州市南北两山环境绿化工程指挥部"，属于兰州市人民政府主管的政府机构，负责南北两山造林绿化工程的建设管理和森林资源的经营管理。后经过多次修订、完善，2014年《兰州市南北两山绿化管理条例》(下称：《条例》)发布，规定"鼓励单位和个人以承包荒山、认养林(树)、纪念林(树)等各种形式参与两山绿化，并保障参与两山绿化的承包单位和个人享受相关优惠政策。承包单位可以申请办理林权证，可以享有用电用水方面的优惠;外地来兰承包两山绿化可以办理本人及配偶、子女兰州市户籍;养林企业还可以享有退税优惠政策;规定"绿化承包者造林绿化面积达到总承包面积70%，经所在县(区)南北两山绿化主管部门审核，市南北两山绿化主管部门批准，可以在未超过30%的承包面积中，兴办种植、养殖、加工、文化、休闲、服务等养林企业和教学、科研试验示范基地"，并对占用林地进行开发建设的情况和需要临时占用林地的情况进行了相应的规范。

和李老汉的建房手续一样，很多承包人"在承包的林地上，只要符合《条例》规定，申请拿到两山指挥部的批文，就可以合法的在自己承包的林地上兴办种植、养殖、加工、文化、休闲、服务等养林护林设施及建筑物，这是得到两山指挥部认可的"。

"这些年来，其实我们也一直为了补全手续，向规划局、国土局(现在的自然资源局)打报告、现场咨询，按现在的法律法规办理更正规的手续，但是给我们的回复:要么说所在的荒山不属于城乡建设规划管辖范围;要么就不予回复，石沉大海，你说我们该咋办……"承包20亩荒山，植树近20年的王强万万没想到，"投入资金2000多万元，刚准备在自己植树的林子边上搞些经济，缓解一下养林的高成本支出，就被说成违建,而且说拆就拆，不进行听证、不进行调查，我们真是欲哭无泪，哪怕把这些养护建筑或者景观交给政府，保留设施，让管护用电用水正常也行，但是人家也不接收，就是要粗暴机械爆拆!"

而与之形成鲜明对比的则是，当年如"中国电信、人民银行"等国有单位承包的荒山种树，在其承包林地上盖房子，却没有拆除，而且有些地方现在依然在搞经营接待，"听说现在被政府收购了，变成国有了，难道收购了就变成合法的了?我们没有被收购的就是非法的?"王强质疑道，他无奈的说，"难道我们这些响应国家号召，投了几千万，坚守了30多年的植树人，同样也是当时政策法规允许，我们修建的养护管理房屋及景观就违反《森林法》，就可以直接拆除了?"

据了解，据兰州市南北两山环境绿化工程指挥部的统计数据，至2018年5月，兰州南北两山绿化面积达到58万亩，成活各类树木1.5亿株;25万亩上水工程造林区具备了较高的郁闭度;33万亩干旱造林区激活了原生植被;两山绿地纳入城市绿地近4000公顷。

一位对两山地质比较熟悉的承包人介绍，兰州地处西北半干旱地区,其南北两山为典型的黄土地貌,自然植被为荒漠草原,土壤类型为灰钙土。这表明,兰州南北两山并不适宜于森林生长,种树是很难成活的，想要种活一棵树，就要像养孩子一样要不断投入大量的人力、财力和物力,而且还消耗了大量的水资源，才能种活树。可想而知，从树到林，种树人坚守30年，是多么的不容易。

王强表示，"现在养护用的房子已经被拆了，而且也断水断电了，想维护也没办法了，以后这树就交给政府自己养护吧，我每年在养护树上都要投入几十万。"

此外，他给政府算了一笔账，"现在两山这边所有的树的养护工作，政府没给补贴一分钱，是我们承包人每年投入巨资在养护，如果两山58万亩树，全部都由政府负责养护，按一亩一年1万元成本计算，那么每年兰州市政府就要从财政多支出近6亿元资金用于养护两山植被。"

两山指挥部对拆除养山设施很无奈

自然资源局称，"违反了上位法"



从上世纪50年代的'背冰上山'播绿，到80年代的'承包荒山'造林，再到"以山养山"的政策养林，以李老汉、王强为代表的植树造林人，前赴后继的开始了长达30年的承包荒山植树造林。这种坚守、奉献精神无疑是新时代愚公移山精神的体现。

1993年，甘肃省人民政府与兰州市人民政府为动员全社会力量承包荒山绿化南北两山，为了保证和规范绿化两山工程中，实现"以山养山、以园养林"的政策落地，甘肃省人大常委会制定了巜兰州市南北两山绿化开发管理办法》，规定个人、公司、机关团体均可承包荒山绿化，在完成承包面积百分之七十的绿化面积后，剩余百分之三十可以用做游览经营性场所，谁投资谁受益，谁建设谁所有。这些规定调动了全社会力量的积极性，对南北两山大量投资，完成了600万亩的绿化，彻底改变了兰州市南北两山荒山土岭的面貌，两山也开始了变绿的进程。

"现在兰州市自然资源局安宁分局以承包户"违反上位法"《森林法》否定两山绿化历史，否定两山指挥部在两山绿化过程中的领导地位，以上位法推翻30年植树者对两山绿化的贡献，不但有失诚信，也寒了种树人的心"，众多承包户对此次兰州市自然资源局安宁分局拆除养山养护设施表达了不满。

两山承包人已经向甘肃省政府以及自然资源部邮寄了反映材料。

他们认为，第一南北两山原为荒山，地质为数百米厚的黄土层，必须灌水树木草才能成活，以山养山适当经营才能确保长期绿化，和自然林有本质区别。《森林法》不适应兰州市南北两山绿化现状，甘肃省人大常委会才制定了《兰州市南北两山绿化开发管理办法》规范绿化行为，保护绿化成果。

第二，南北两山是黄土层最厚的地区，绿化必须因地制宜符合科学，不能象自然林一样全部绿化，否则在陡坡区绿化面积过大，灌水过多可能会造成严重的滑坡等地质灾害，直接危胁兰州城市安全及周边生态环境。

第三、因兰州市独特的地理位置及生态环境，故在城市周边的南北两山绿化，森林防火工作十分突出。由于兰州气候干燥，年均降雨量约为327mm，冬春季节森林防火形势严峻，必须有道路、建筑、围墙等等防火区域，南北两山百分之七十绿化百分之三十建设的规定是科学的符合实际的，以《森林法》要求是不利于南北两山绿化的。

巜森林法》第二条规定"在中华人民共和国领域内从事森林、林木的保护、培育、利用和森林、林木、林地的经营管理活动，适用本法"。而兰州南北两山是发包给承包人绿化的荒山荒坡，既没有森林、林木、林地的保护、培育、利用，也没有森林、林木、林地的经营管理，不适用于本法。兰州自然资源局安宁分局以《森林法》条款强拆绿化单位的经营管理用房适用法律不当，已造成了上百亿的经济损失，严重影响了绿化工作。

"兰州的两山是绿了，但是我们植树人的心却寒透了"，一位植树30年的老人家，看着突如其来的拆除合法手续而建的经营管理用房伤感道，"这些建筑物不但合法，还有一定的养山养护作用，要是因"恢复原貌"而拆除，由于养护不到位让已经变绿的两山再次变成荒山"。那么"以山养山、以园养林"的工程到底是"馅饼"还是"陷阱"?

对此两山指挥部对兰州市自然资源局安宁分局的处罚决定表示很无奈。自然资源局则拒绝就此事发表意见。

两山种树人认为，"政府自己定的政策，法律，自己要认账。我们都是在政府的号召下，开始植树的，这都30年过去了，曾经的荒山变成了林山，(政府)就开始不认账，这事关政府诚信和公信力，出尔反尔那不是政府应该干的事。要总是这样卸磨杀驴，我们以后还敢不敢相信政府，还敢不敢响应政府的号召干事情。"

兰州南北两山人工林生态系统是兰州市城市生态系统的重要组成部分，对兰州市城市生态环境有着举足轻重的影响。"青山绿水就是金山银山，守住青山绿水需要几代人的坚守和无私奉献，请尊重两山历史，请不要伤害为此付出30年植树造林人的心"，我们也将持续关注此事。(应被采访者要求，文章中人名均为化名)