违法成本低，养犬管理条例“实施难”亟待破解

深圳网

    在路边散步，突然一只大狗撒了欢地扑过来，吓人一大跳。这是许多市民都有过的经历。近期，各地一连串的恶犬伤人事件，把长期存在的城市犬患问题再次凸显到人们面前。

    “文明养狗要形成风尚，规范养狗的法规就不能‘沉睡’！”近日在记者采访中，不少人大代表和法律界人士建议，一方面要尽快修改完善实施了12年的《深圳市养犬管理条例》，另一方面加大执法力度，用法治“绳索”将狗“拴好”。

    现状：“养犬令”实施多年不理想

    深圳是我国较早为规范养犬立法的城市之一。早在1995年，深圳就颁布了《深圳经济特区限制养犬规定》。2006年，深圳调整立法思路，变“禁止、限养”为“规范、管理”，在全国率先颁布实施《深圳市养犬管理条例》，引发巨大反响。

    条例对养犬行为作出不少创新性的规定——实行养犬登记制度，未经登记饲养犬只要被处以五百元罚款；犬只进行户外活动时，应当由成年人牵领，为犬只携带号牌、束犬链；医院、学校、影剧院、公园等公共场所禁止犬只进入等。

    然而，与国内许多城市陆续颁布的“养犬令”一样，法规的实施效果并不尽如人意，涉犬投诉量并未减少。据不完全统计测算，全市共有犬只20万左右，登记注册的犬只只有四分之一。不及时清理犬类粪便、遛狗不拴绳、犬叫声扰民等不文明养狗现象比比皆是，犬只伤人的情况也时有发生，危害公共安全和市民健康。

    问题：违法成本低执法力量弱

    养犬管理条例为何颁布12年管不住一条狗？市人大代表杨勤认为违法成本太低是“硬伤”。

    根据条例，犬只伤人的，养犬人应支付医疗费用，主管部门对养犬人处以一千元罚款。杨勤觉得，与犬只伤人造成的恶劣后果相比，只负民事责任显然罚得太轻，根本起不到应有的威慑作用。同时，由于执法不严，对于犬只管理长期缺位，让一些人形成“想怎么养就怎么养”的习惯和思维定势。他建议一方面要修改法规，加大处罚力度，特别是要对烈性犬实行最严厉的限制和处罚，造成严重后果的，应以危害公共安全罪追究刑责； 另一面，加大执法力度，不让法规成为“纸老虎”。

    法规为何执行不到位？市城管局表示，目前市、区城管部门均没有设置专门的养犬管理机构，没有配备专门人员，没有专项经费。实际执法过程中，由于缺乏强制手段，城管部门还常常面临“门难进”“狗难抓”的困境。

    根据市城管局对养犬条例进行的法规“体检”，深圳养犬管理的具体措施需要进一步改进。比如，条例对犬类经营市场的经营行为没有相应管理规定，导致养犬源头存在管理真空，造成市民可随意购买犬只，甚至是禁养的烈性犬，犬类售出前的强制免疫也相对缺乏。又如，对病犬、遗弃犬没有做出相关约束，造成路面流浪犬增多，给执法工作带来一系列问题，这些都需要及时修订法规给予完善。

    对策：已启动养犬条例修订工作

    针对上述一系列问题，市城管局启动了条例的修订工作，并委托深圳大学法学院作立法调研和法规起草工作。

    负责牵头起草该条例修订草案的深大法学院教授李薇薇表示，实践证明，较高的办证条件等“门槛”要求并不能遏制居民养犬的需求，单纯依赖政府部门执法的管理模式，实施效果也不理想。因此，需要根据实际情况调整原有的管理理念和执法模式，按照规范养犬行为的要求，实行政府部门监管、养犬人自律、社会组织参与、专业团体协助和服务相结合的原则。

    同时，在行政执法人员有限的情况下，要转变理念，运用现代技术加强监管。例如，为犬只埋植电子芯片、建立养犬管理信息系统和养犬管理电子档案，既为养犬人提供便捷的服务，又可以提高管理工作的科技含量，为行政执法提供技术支持。

    这些全新的理念，都将被写进新修订的法规草案当中。

    建议：将违法行为纳入个人征信系统

    养犬管理条例对狗的规范，事实上是对养狗人行为的规范。市人大常委会委员、深大法学院院长黄亚英说，对自然人违法行为执法难是长期困扰城管综合执法的一大难题。修订法规时，也不应一味提高处罚额度，而是考虑创新手段。比如，将违法行为纳入个人征信系统，就可以产生非常有效的提醒和警戒作用，让更多人对法规产生敬畏之心。

    “执法不等于‘只罚’。”黄亚英说，我们在加强养犬管理的同时，必须通过宣传、教育、引导等多种手段，进一步增强养狗人的社会公德和法律意识。从过去几年对控烟执法和行人冲红灯的执法来看，因为宣传力度加大，再加上集中执法整治，违法行为大为减少。“我们应该将些经验运用到养犬条例的执法中，我对解决当前养犬问题还是充满信心的。”

    也有人大代表认为，根治犬患，关键在于城市的精细化治理，同样地养犬管理立法也须细化、增加可操作性。比如，现行条例对遛狗佩戴狗绳做出要求，但是多长的狗绳才能起到防范作用，这需要进一步明确；又比如，现行条例禁止犬只进入公园，养犬者常偷偷带狗溜进公园，引发种种矛盾。建议社区公园划定遛狗时段，给养狗者空间，在这段时间里，狗可以在园内撒欢地跑，不喜欢狗的人可以另择时段进入公园。只有城市管理的“绣花”功夫做足，才能让养狗者舒心，不养狗者放心。